政策解读：《政府投资条例》对PPP项目有什么影响？

2019年5月5日，《政府投资条例》（国务院第712号令，下文简称《条例》）经国务院常务会议审议通过正式颁布，并将于2019年7月1日施行。《条例》公布后，社会各界纷纷关注政府和社会资本合作（PPP）项目是否适用《条例》。对此，国家发改委一位司级官员表示，“如果PPP项目中涉及政府投资，包括资本金注入或者补助、贴息等方式，就必须适用《条例》，按《条例》有关规定办理。从适用环节来看，《条例》主要规范投资决策和建设。” 此回复备受PPP业内重视。

我们认为《条例》中提及的“政府投资资金应投向公益服务、基础设施等领域”。该领域基本与PPP的投资领域相一致，因此政《条例》的出台及实施，对政府投资项目及PPP模式的实施产生深远影响，形成基础设施领域投融资的新格局，下文将对此进行解读。

一、区分适用于《条例》的PPP项目

根据《条例》的定义，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。一般来说在PPP项目中，政府方投入项目整体资本金的10%-30%为项目做背书，以此吸引社会资本投入至项目中。因此PPP项目中的绝大资金部分需要适用《条例》的规定，但不是全部，适用于《条例》的资金部分如下：

政府付费：政府付费指的是政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。

可行性缺口补助：可行性缺口补助也是一种常见的PPP项目采用方式。在的《PPP项目合同指南》中明确：可行性缺口补助的形式多种多样，具体包括：投资补贴、价格补贴、过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式。根据《条例》，并非所有的可行性缺口补助PPP项目都适用，仅是投资补贴和贷款贴息才适用，财政补贴并不适用。

Ø  投资补贴：根据2016年国家发改委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定和《PPP项目合同指南》的规定，旨在缓解项目公司的前期资金压力，通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订 PPP 项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不会与项目公司的绩效挂钩。因此，投资补贴尽管是PPP项目中的补助形式，但是，并不与项目的运营挂钩，而是为了建设环节，适用于《条例》。

Ø  贷款贴息：根据2016年国家发改委发布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》规定，对符合条件的，使用了中长期贷款的投资项目给予的贷款利息补贴，性质为无偿投入。因此，贷款贴息也不与项目的运营挂钩，而是为了建设环节，同样适用于《条例》。

二、预算约束为10%的红线

此次《条例》中明确，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

此条规定有两点意义：

其一，政府投资增加了预算约束，红线设定为10%。此举结束了长期以来各类规范性文件仅各自针对使用中央、省级或地市级预算资金进行投资的概算管理，未形成全方位概算管控，且概算调整条件、程序不明确、不统一的窘迫局面，进一步强化了通过概算控制投资规模的制度。

其二，对PPP项目政府出资的财政限制相互呼应。在此前公布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）文件中提出，“PPP项目列支的财政支出部分，不得超过本级公共预算的10%”。《条例》在此又增加了限制，即涵盖PPP项目及其他政府投资项目，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，需重新评定。

三、新增政府投资项目库

根据《条例》规定对于未来政府投资项目，有如下要求：项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门（即各级发改委）或者其他有关部门审批；投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从相关方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定；国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

根据上述规定，适用于《条例》规定的PPP项目将会趋于规范化与严格化，PPP或存在双库状态，PPP项目纳入财政部PPP项目库外，还需要纳入政府投资项目库；另外相关PPP项目除遵守财政部关于PPP项目的操作流程外，还应明确按照政府投资的规定程序和条件进行审批。《条例》或使财政部、发改委两个部门均对某一个PPP项目进行审批，即加强了项目的合规性和合理性。 

四、PPP未来发展方向

《条例》借鉴了过往固定资产计划投资管理中的很多经验，为非经营项目的投资指明了方向，即未来非经营类项目可更多的采用政府直接投资。

与此同时，经营类准经营类项目可以灵活采用企业投资和PPP模式。从本质上PPP模式的内涵是运营，通过运营来覆盖项目投资的成本和收益，因此条例的出台更好的规范了现有PPP模式覆盖面过广，而政府却无有效投资手段可用的困局，引导PPP市场更好的发展使用者付费项目。